Initiativ for etisk handel

IEH og offentlig sektor

Siden 2007 har IEH vært en sentral pådriver for etiske krav i offentlige anskaffelser. IEH skal være en ledende kraft i utviklingen innen feltet, og sammen med medlemmer skal vi fortsette og utforske mulighetsrommet utover myndighetenes minimumsanbefalinger. Landets fremste offentlige virksomheter er en del av vårt nettverk, og ikke uten grunn.

Innkjøpsmakt gir ansvar

En IEH-undersøkelse fra 2010 og rapport fra Framtiden i våre hender fra 2012 viser at kun et fåtall virksomheter stiller gode etiske krav i varekontrakter. Grunnen er, i følge innkjøpere, begrensede ressurser og mangel på kunnskap. En annen forklaring er svak eller ingen lederforankring. Et viktig spørsmål blir: Skal offentlige virksomheter kunne velge bort en ansvarlig innkjøpspraksis?

I følge SSB kjøpte offentlig sektor i Norge varer og tjenester for 380 milliarder i 2010, eller drøye 15 prosent av  BNP. I EU utgjør offentlig innkjøp 18 prosent. Med slike summer følger stor makt - og et stort ansvar: Et ansvar om forsvarlig forvaltning av fellesskapets ressurser. Allikevel leser vi om kommuner og andre offentlige oppdragsgivere som kjøper varer og tjenester produsert under elendige forhold. Dette kan virksomhetene gjøre noe med hvis de bestemmer seg for det.

Klar tale fra Regjeringen, men lite skjer

Siden 2007 har Regjeringen gjentatte ganger uttrykt klare forventninger til offentlig sektor. I handlingsplaner, stortingsmeldinger og taler fra regjeringsmedlemmer er budskapet at offentlige virksomheter skal gå foran og være ansvarlige forbrukere, som etterspør miljøvennlige varer og varer som er tilvirket etter høye etiske og sosiale standarder. Underlig nok gjør departmentene og deres underliggende etater lite selv, med de få unntak som bekrefter regelen.  Situasjonen er ikke noe bedre i kommunesektoren. En undersøkelse utført av Framtiden i Våre Hender i 2012 viser at kun 5 % av landets kommuner og fylkeskommuner stiller gode etiske krav. Enda færre følger opp kravene.

Det store flertallet forholder seg altså passivt til Regjeringens oppfordringer. Heldigvis finnes det noen få aktører som jobber målrettet og systemtisk. De stiller gode etiske krav, men enda viktigere: de følger opp kravene. De er forbildene som omsetter ord til handling. Uten virksomheter som tester ut metode og verktøy, og som er villig til å uforske det juridiske mulighetsrommet, blir det lite utvikling. IEH er stolte av å ha landets fremste virksomheter som medlemmer.

Det juridiske handlingsrommet

I 2008, på oppdrag fra Regjeringen, utredet advokatfirmaet Steenstrup Stordrange det juridiske grunnlaget for anvendelse av etiske og sosiale krav i offentlige anskaffelser. Utredningen konkluderer med at det kan stilles krav i alle faser av anskaffelsesprosessen, såfremt kravene ikke er formulert på en diskriminerende måte. Inntil nå (2009 - 2011/12) har kravene i hovedsak vært anvendt som kontraktsvilkår.

Siden 2010 har IEH, i samarbeid med tre medlemmer og juridisk ekspertise, utforsket mulighetsrommet og praksis for anvendelse av kvalifikasjonskrav (mer om kval.krav lenger ned). Norske myndigheter har avvist denne muligheten, blant annet i veilederen for hvordan anvende forskriften (LOA). Etter en EU-dom i mai 2012 (C-368/10) har de endret syn. De erkjenner at de har tolket regelverket for restriktivt.

I desember 2010 sa juridiske eksperter i Sveriges kommune och landsting at etiske krav også må kunne anvendes ved tildeling av kontrakter. Også denne muligheten har norske myndigheter avvist med begrunnelse i at barnearbeid ikke kan "vektes". Nå har FAD og Difi snudd. I ovennevnte dom slås det fast at tildelingskriterier er mulig og lovlig.

Utviklingen de siste årene viser tydelig at mulighetsrommet er større enn mange tror og at løsningsfokuserte miljøer er avgjørende viktig for utviklingen for å få en samfunnsansvarlig innkjøpspraksis i offentlig sektor.

Etiske krav må ikke foveksles med forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter (ILO-konvensjon nr. 94). Dette er et ”skal-krav” og regulerer kjøp av tjenester. Etiske krav gjelder vareanskaffelser og er frivillig.

Kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier

Stadig flere oppdragsgivere og leverandører erkjenner at etiske kontraktsvilkår ikke er tilstrekkelig og det etterlyses etiske krav utformet som kvalifikasjonskrav. 

Det er flere grunner til at vi bør gå i denne retning: 1) Oppdragsgivere ønsker muligheten til å diskvalifisere useriøse leverandører. Det vil styrke prinsippet om likebehandling og ikke-diskriminering. 2) Kvalifikasjonskrav vil gjøre oppfølgingen mindre ressurskrevende, fordi leverandører vil være på et høyere nivå når det gjelder etisk handel. 3) Kvalifikasjonskrav er godt egnet i engangsleveranser siden muligheten for kontraktsoppfølging er begrenset, eller ikke til stede.

Ideen om kvalifikasjonskrav er ikke ny. Allerede i 2010 utarbeidet IEH flere utkast i samarbeid med to av våre medlemmer: Bærum kommune og Stavanger kommune. Senere samme år tok Stavanger kommune, som første offentlige virksomhet i Norge, i bruk et krav knyttet til sporbarhet. I februar 2012 ble et utvidet krav benyttet av Sykehuspartner i anskaffelse av kirurgiske instrumenter. I april 2013 tok Stavanger kommune i bruk samme krav i kjøp av arbeidstøy og verneutstyr.

Flere jurister er skeptiske til det å benytte etiske krav knyttet til kvalifiseringen av leverandører og ved tildeling av kontrakt, andre har en annen oppfatning. At det finnes muligheter kom tydelig frem på konferansen ”Etiske krav i offentlig anskaffelser: Utfordringer, muligheter og veien videre" i desember 2011. I en fra EU-domstolen (C-368/10, 10. mai 2012) slås det fast at etiske krav kan anvendes som tildelingskriterium.

Ressurseffektiv og troverdig oppfølging

Det er ikke noe poeng å stille etisk krav hvis ikke kravene følges opp.  Samtidig vet vi at innkjøpere sliter med knappe ressurser og begrenset kompetanse. Derfor er det avgjørende viktig å utvikle en ressurseffektiv og troverdig metode for oppfølging av krav. Og like viktige: Definere et nivå for hva som er tilstrekkelig. De av landets offentlige virksomheter som har kommet lengst i arbeidet med etisk handel er medlemmer av IEH. Det er ikke uten grunn.

IEH har mange års erfaring fra privat sektor. Det har gitt oss unik kunnskap om bedrifters arbeid med etisk handel. Erfaringene har direkte overføringsverdi til offentlig sektor. Dette, i kombinasjon med en helhetlig tenkning om etiske krav gjennom hele anskaffelsesprosessen, har resultert i en målrettet og systematisk tilnærming til etisk handel, som oppdragsgivere og leverandører kan forholde seg seg til på en konkret måte. Tilnærmingen, eller metodikken, sikrer også et minstenivå for oppfølging. Det siste er viktig i lys av begrensede ressurser i mange offentlige virksomheter. IEH samarbeider med medelmmer og leverandører i utviklingen av verktøy.

Like viktig som system og verktøy for oppfølging av etiske krav, er samarbeid og koordinering i oppfølgingsarbeidet mellom oppdragsgivere. Større grad av samarbeid vil gjøre oppfølgingen enklere og vesentlig mer ressurseffektiv. I Sverige samarbeider landets regioner og län (tilsvarende våre fylker), i Norge samarbeider innkjøpere og virksomheter lite. Det er uheldig for leverandørene, som risikerer å bli utsatt for varierende kvalitet i oppfølgingen. Mer koordinering og samarbeid, i kombinasjon med kompetansebygging, er nødvendig og vil sikre faglig god oppfølgingen og likebehandling av leverandører. Det er sannsynlig at det vil tvinge seg frem en mer effektiv organisering.

Seriøse leverandører etterlyser krav

Det er ikke bare politikere og organisasjoner som vil ha en mer offensiv offentlig sektor. Også leverandører etterlyser krav. IEH forstår skuffelsen seriøse leverandører opplever når pris er det eneste saliggjørende.

Konkurranse er bra, men ikke for enhver pris. Avsløringer viser at useriøse leverandører tildeles kontrakter på bekostning av seriøse leverandører fordi priskomponenten tillegges stor vekt i tildelingen av kontrakter. Et økende antall leverandører ønsker større vektlegging av kvalitet, leveringsevne, samfunnsansvar, osv. Overfokus på pris sender et dårlig signal til leverandørmarkedene, og flere spør seg: "Skal det virkelig ikke lønne seg å fremme anstendige  arbeidsforhold, eller omvendt: Skal det lønne seg å spekulere i arbeidstakeres rettigheter og miljøhensyn for å vinne offentlige kontrakter?" At det som viser seg å være useriøse aktører vinner offentlige kontrakter, bidrar også til å undergrave ideen om rettferdig konkurranse. Kravet om ikke-diskrimiering, et sentralt prinsipp i innkjøpsregelverket, trues